Thüringens solide Basis nicht aufs Spiel setzen – Gastbeitrag von Finanzministerin Taubert

Thüringens Finanzministerin Heike Taubert (SPD) nimmt in ihrem Gastbeitrag Stellung zum Positionspapier ihrer Kollegen Hoff und Siegesmund zur nachhaltigen Finanz- und Konjunkturpolitik der Landesregierung.

Thüringens Finanzministerin Heike Taubert

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Foto: Jacob Schröter

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Thüringens Finanzministerin Heike Taubert nimmt mit ihrem Gastbeitrag Stellung zum von Kulturminister Benjamin Hoff (Linke) und Umweltministerin Anja Siegesmund (Grüne) gemeinsam verfassten Positionspapier zur nachhaltigen Finanz- und Konjunkturpolitik der rot-rot-grünen Landesregierung.

Die Zielrichtung der Ausgaben ist entscheidend, nicht deren Höhe

Es ist grundsätzlich nur in einer gemeinsamen Anstrengung möglich, die Folgen der Corona-Pandemie auf Gesellschaft und Volkswirtschaft abzumildern und zu überstehen. Was für unser Gemeinwesen gilt, das gilt auch für die Thüringer Landesregierung. Insofern ist es zu begrüßen, das sich auch meine Ministerkollegen Benjamin Hoff und Anja Siegesmund mit Möglichkeiten auseinandersetzen, wie wir die aktuelle Lage finanzpolitisch bewältigen können. Betrachtet man jedoch die Details ihrer Auseinandersetzung, so ist eine Einordnung und Korrektur notwendig.

Thüringens solide Basis nicht aufs Spiel setzen

Die Finanzpolitik der letzten Legislatur in Thüringen hat in ersten Schritten begonnen, die Belastungen aus der Arbeit der Vorgängerregierungen zu korrigieren. Die Tilgung von insgesamt gut 1 Milliarde Euro ist allenfalls ein erster Schritt.

Betrachtet man allein die Haushaltsplanungen, so ergaben sich in allen Jahren negative Finanzierungssalden, die nur durch Entnahmen aus der Rücklage aufgefangen werden konnten. In keinem Jahr – einschließlich des laufendenden Haushalts 2020 und der Anmeldungen 2021 – ist es im Zuge der Haushaltsaufstellung gelungen, das geplante Ausgabeverhalten mit den finanziellen Möglichkeiten aus den laufenden Einnahmen in Einklang zu bringen. Dies war einerseits möglich, weil sich die Steuereinnahmen auf einem historisch hohen Stand bewegten und stetig wuchsen und Ausgaben – auch Investitionsausgaben – in hohem Umfang im Vollzug nicht abgeflossen sind. Dieses Ausgabeverhalten als antizyklisch zu beschreiben, ist unredlich. Denn das geplante Ausgabeverhalten der Fachressorts war keinesfalls darauf angelegt, in guten Zeiten Strukturen zu überprüfen, sondern die Anmeldungen zu den jeweiligen Haushaltsverhandlungen kannten nur einen Weg: nach oben.

Benjamin Hoff und Anja Siegesmund schreiben, dass die Maßnahmen zur Beseitigung der auch wirtschaftlichen Krise “timely“ (frühzeitig) erfolgen müssen. Dies muss jedoch mit „targeted“ (gezielt) in Einklang gebracht werden. Dies bedeutet, dass an erster Stelle eine gezielte Analyse von Notwendigkeiten und dazu nutzbaren Instrumenten erfolgen muss. Was die Ministerien in den vergangenen Jahren versäumt haben, muss nun in der Krise erfolgen, denn es ist notwendiger denn je.

Während für die Soforthilfen der Schwerpunkt auf dem Frühzeitig lag und damit verbunden auch eine bereits jetzt feststellbare Ungenauigkeit bei den eingesetzten pauschalen Maßnahmen und deren Zielgenauigkeit hingenommen wurde, muss es jetzt darum gehen, die geeignetsten Maßnahmen auf die Bereiche zu konzentrieren, bei denen im Verhältnis von Aufwand und Nutzen der größtmögliche Effekt zu erzielen ist.

Hierzu bedarf es zuerst einer Analyse der Situation und Bedarfe und anschließend eine Einordnung in die mit den Maßnahmen zu verfolgenden Ziele. Ein solches Vorgehen benötigt Zeit, lässt sich aber ohne weiteres mit der für September 2020 ohnehin notwendigen Entscheidung über den weiteren Haushaltsvollzug 2020 im Lichte der auch von mir geforderten zusätzlichen Steuerschätzung verbinden. Überdies ermöglicht ein solcher zeitlicher Verlauf auch eine Berücksichtigung im Haushalt 2021 und eine Verknüpfung der Thüringer Maßnahmen mit solchen des Bundes und der EU.

Damit ist dann auch das 3. „t“ transformativ verbunden. Richtig ist, die bisherige Ausgabe- und Finanzpolitik zu überprüfen. Bereits in den zurückliegenden Jahren ist das Haushaltsvolumen des Landes stetig gewachsen. Der Haushaltsvollzug hat aber gezeigt, dass die Planungen häufig an den tatsächlichen Bedarfen vorbei erfolgt sind, woraus die Minderausgaben resultieren.

Die Aussage des Ministerpräsidenten „jeder Stein muss umgedreht werden“ muss daher damit einhergehen, dass alle bisherigen Ausgaben auf ihre Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit hinterfragt werden. Ziel muss es sein, „neue Bedarfe“ durch Umschichtungen im bestehenden Haushaltsvolumen zu bedienen und dabei Aspekte der Nachhaltigkeit hin zu einem modernen, sicheren und fortschrittlichen Thüringen zu beachten.

Thüringen hat bereits in den zurückliegenden Jahren eine auch im Vergleich zu anderen Ländern hohe Investitionsquote gehabt. Soll der Bereich der Investitionsausgaben weiter gestärkt und verstetigt werden, kann dies nur durch Veränderungen in der Ausgabenstruktur geschehen. Hierzu sind konsumtive Ausgaben zu begrenzen und investive Ausgaben zu stärken. Wobei der Begriff der investiven Ausgaben ebenso unter dem Aspekt Nachhaltigkeit neu zu definieren ist.

Auch die Personalausgaben bieten Potential. Durch eine veränderte Einstellungspraxis bei gleichzeitig feststehendem altersbedingten Ausscheiden und einer konsequenten Digitalisierung der Verwaltung, in der jeder Geschäftsbereich die in den vergangenen Jahren von CIO Dr. Hartmut Schubert und seinem Team ausgebauten Möglichkeiten aktiv nutzt, wäre ein sozialverträglicher Umbau der Landesverwaltung ohne Leistungsverluste mit verbesserten Beschäftigungsbedingungen möglich. Der öffentliche Dienst würde an Attraktivität gewinnen -in Zeiten zunehmenden Fachkräftemangels ein nicht zu vernachlässigender Faktor. Eine Alternative zu neuen Schulden besteht darüber hinaus in der konsequenten Nutzung vorhandener Ressourcen, beispielsweise des Wohnungsbausondervermögens (Barbestand Ende 2018 rd. 261 Mio. Euro). Hier können investive Mittel für temporäre Maßnahmen – das 4. „t“ – temporary – aktiviert werden.

Die Frage eines Einzel- oder Doppelhaushaltes wurde zwischen den Regierungsparteien und der CDU einvernehmlich zu Gunsten eines Etas für das Jahr 2021 geklärt, wir befinden uns mitten im Verfahren, so dass schon jede erneute Diskussion darüber unnötige Verzögerungen provoziert. Sollte die Forderung nach einem Doppelhaushalt der Versuch sein, bereits jetzt eine maximale Kreditaufnahme auch in 2021 und 2022 zu erlangen, so ergeben sich aus dem früheren Zeitpunkt keine veränderten verfassungsrechtlichen (Grundgesetz) und einfachgesetzlichen (Thüringer Landeshaushaltsordnung) Voraussetzungen und das Mittel ist auch hierzu untauglich. Da der Ministerpräsident in der Sache mit mir einig ist und dies in der Kabinettssitzung am 19. Mai auch unmissverständlich so zum Ausdruck gebracht hat, erübrigt sich jede weitere Diskussion dazu.

Von der goldenen Regel zur Schuldenbremse – und zurück?

Benjamin Hoff und Anja Siegesmund stellen in ihrem Artikel die (grundgesetzliche) Schuldenbremse als massives Investitionshemmnis dar. Zusätzlich erschwere sie in der gegenwärtigen Corona-Krise eine adäquate Reaktion der (Finanz-)Politik.

Die grundgesetzliche Schuldenbremse war eine Reaktion der Politik auf die ständig und rasant steigende Staatsverschuldung. Sie löste die goldene Regel der Neuverschuldung ab. Diese war ursprünglich gedacht – wie von Benjamin Hoff und Anja Siegesmund skizziert –, um Nettoinvestitionen des Staates über Kredite zu finanzieren und gemessen an der Abschreibung dieser Investitionen die entsprechenden Schulden zu tilgen. So werden die nachfolgenden Generationen anteilig ihrer Nutzung der Investitionen an der Finanzierung beteiligt. Eingestellt hat sich aber faktisch ein Selbstbedienungsladen. Maßstab waren plötzlich nicht mehr die Netto- sondern die Bruttoinvestitionen, getilgt wurde in der Regel gleich gar nicht mehr. Der Schuldenstand stieg stetig.

Der Anstieg der Staatsverschuldung endete abrupt mit der Einführung der Schuldenbremse. Seit dem entwickelten sich Wirtschaft und staatliche Haushalte äußerst positiv. Hier kann natürlich eine Henne-Ei-Problematik herbeigeredet werden: Konnte die Schuldenbremse (bisher) nur eingehalten werden, weil es gesamtwirtschaftlich bergauf ging? Oder hat die Schuldenbremse den Boden für die gute Entwicklung bereitet? Fest steht, dass die Schuldenbremse zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beigetragen hat. Größere Steuersenkungen sind ausgeblieben, die Investitionen sind im vergangenen Jahrzehnt deutlich angestiegen. Alle staatlichen Ebenen konnten Rücklagen bilden und/oder Altschulden zurückführen. Die Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte hat sich spürbar verbessert und bildet nun das Gerüst, die Folgen zur Abwehr der Corona-Pandemie besser zu bewältigen als Länder mit anderen finanzwirtschaftlichen Voraussetzungen (z.B. Spanien, Italien, Griechenland).

Die Schuldenbremse verbietet keinesfalls die Schuldenaufnahme, sie knüpft sie nur an Regeln und Bedingungen. Im Kern lautet ihre zentrale Botschaft: Der Staat muss langfristig mit den Einnahmen auskommen, die ihm auch zur Verfügung stehen. Sie lässt Abweichungen zu, wie die Corona-Krise zeigt. Derzeit wird die Schuldenbremse nicht ausgesetzt – wie medial und teilweise politisch vielfach kommuniziert – es werden lediglich die zulässigen Ausnahmeregelungen ausgeschöpft. Wenn ein Instrument geeignet ist, mit einer der schlimmsten Krisen der öffentlichen Haushalte seit Bestehen der Bundesrepublik umzugehen, stellt sich die Frage, warum es grundsätzlich ungeeignet sein sollte.

Es ist auch keinesfalls die Mehrheit der Ökonomen, die eine (vollständige) Abkehr von der Schuldenbremse fordert. Gemäß dem ifo Ökonomenpanel befürworten Ökonomen an deutschsprachigen Universitäten mehrheitlich die Schuldenbremse –historisch niedrigen Zinsen sowie Investitionsforderungen in Infrastruktur und Klimaschutz zum Trotz. Alle von Benjamin Hoff und Anja Siegesmund geforderten Ziele lassen sich auch im bestehenden Korsett realisieren. Konsumtive Ausgaben und insbesondere Subventionen gehören auf den Prüfstand und könnten neue Spielräume schaffen. Investitionen müssen entsprechend priorisiert werden. Ich wiederhole es gern: Dass dies in der Vergangenheit nicht zwingend erfolgt ist, zeigt sich auch daran, dass die tatsächlichen Investitionen in der Regel weit hinter den Veranschlagungen zurückblieben.

Das niedrige Zinsumfeld ausschließlich als günstige Gelegenheit zur Kreditaufnahme zu preisen, geht auch fehl. Erstens lässt es Befürchtungen über das Verständnis der Autoren zu, dass aufgenommene Kredite nie getilgt werden müssen. Zweitens ignoriert es mögliche Zinsänderungsrisiken, die dann eine zunehmende Gefahr für die öffentlichen Haushalte darstellen würden. Und schließlich drittens: Je geringer die Kosten der Geldbeschaffung, desto unwirtschaftlicher und weniger nachhaltig können die Projekte sein, die damit realisiert werden. Langfristig dürfte das niedrige Zinsniveau somit auch einen negativen Effekt auf die Produktivität der Volkswirtschaft haben.

Umgang mit der Corona-Krise – Freifahrtschein zur Kreditaufnahme?

Wie von meinen Kabinettskollegen skizziert, haben der Bund und fast alle Länder inzwischen auf die Corona-Krise mit einer Kreditaufnahme unter Verweis auf das Vorliegen einer Notsituation gemäß der grundgesetzlichen Schuldenbremse reagiert. Die großen, runden Summen zeigen jedoch, dass dahinter keine konkreten Bedarfe, sondern insbesondere die politische Botschaft eines vermeintlich handlungsfähigen Staates steckt. Die Corona-Krise wird zu Mindereinnahmen und Mehrausgaben führen, keine Frage. Sie wird aber auch dazu führen, dass Ausgaben getätigt und künftige Steuergelder eingesetzt werden, die nicht zwingend zur Krisenabwehr erforderlich sind. Hier sei beispielgebend der Haushaltsvermerk der Globalposition in Höhe von 2 Milliarden Euro im Brandenburger Nachtragshaushalt genannt: „Die Ausgaben sämtlicher Einzelpläne dürfen aus diesem Ansatz verstärkt werden.“ Es entsteht der Eindruck, dass vieles als „Konjunkturprogramm“ deklariert wird, was bisher aufgrund begrenzter Finanzmittel keine politische Mehrheit gefunden hatte.

Die Thüringer Strategie, zunächst die wichtigsten Bedarfe in einem Sondervermögen zu bündeln und im Weiteren Schritt für Schritt zu schauen, wie sich die Krise entwickelt und wie darauf effizient reagiert werden kann, scheint hier nachhaltiger als eine Vorratskreditbeschaffung. Im Zuge der Corona-Krise werden mit der massiven Kreditaufnahme Lasten zwischen den Generationen erheblich verschoben, ohne dass künftige Generationen aufgrund des konsumtiven Charakters des Großteils der damit finanzierten Ausgaben überhaupt etwas davon hätten. Dies gebietet ein besonders intensives Abwägen aller gangbaren Alternativen. Wird im Jahresverlauf eine Kreditaufnahme erforderlich, wird sich auch die Thüringer Landesregierung dem Notwendigen sicher nicht verschließen.

Der von Benjamin Hoff und Anja Siegesmund vorgenommene Ländervergleich zu den Kreditvolumen der Länder hinkt insofern nicht nur ein bisschen, als dass sie diesen nicht in Relation zu deren jeweiliger Einwohnerzahl setzen. Auch fehlen Hinweise auf die unterschiedlichen Zeiträume, auf die sich die Kreditermächtigungen erstrecken und die konkreten Rückzahlungsmöglichkeiten der aufgenommenen Kredite. Beispielsweise relativieren sich die Zahlen des sächsischen Sondervermögens insoweit, da für die Begleichung der Tilgungsverpflichtungen grundsätzlich ein Rücklagenbestand vermutlich in mehr als gleicher Höhe zur Verfügung steht. Anders wäre wohl auch in Sachsen die jährliche Tilgung in Höhe von 1 Milliarde Euro in der Zukunft wohl kaum zu stemmen.

Die in der Übersicht von Benjamin Hoff und Anja Siegesmund vorgenommene Darstellung der unterschiedlichen Tilgungszeiträume der nun aufgenommenen Kredite lässt erneut ein Verständnis vermuten, dass der Staat einmal aufgenommene Schulden ewig aufschieben kann. Insbesondere in alternden Volkswirtschaften mit perspektivisch sinkender Produktivität und abnehmender Sparneigung kann diese Rechnung nicht ewig aufgehen. Die Thüringer Regelung zur Schuldentilgung ist zwar sehr restriktiv. Aber sie fördert auf diese Weise das sorgfältige Abwägen zwischen Kreditaufnahme und etwaigen Alternativen wie Ausgabenanpassungen und Prioritätensetzung. Außerdem gilt: Die nächste Krise kommt bestimmt. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass außergewöhnliche Krisen für die öffentlichen Haushalte in einem Rhythmus von etwa 10 bis 15 Jahren auftreten. Länder mit Tilgungsplänen, die sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, nehmen somit langfristig einen Anstieg der Staatsverschuldung in Kauf und unterlaufen die Schuldenbremse.

Antizyklische Fiskalpolitik in schlechten Zeiten – und zyklische Fiskalpolitik in guten Zeiten?

Wenn sich ein roter Faden durch das gesamte Papier meiner beiden Kollegen zieht, dann dieser: der Staat muss Geld ausgeben. So wird bereits korrekt angedeutet, dass die Fiskalpolitik des Bundes und der Länder in den vergangenen Jahren – den guten Zeiten – bereits expansiv ausgerichtet war. Dies passt nur eingeschränkt zum ebenfalls formulierten Ziel einer antizyklischen Fiskalpolitik. Die Investitionsquote beispielsweise in Thüringen ist in den vergangenen Jahren gestiegen. Trotz ausgelaufener Solidarpaktmittel und deutlich modernerer Infrastruktur liegt sie weit über dem Niveau vergleichbarer Flächenländer Westdeutschlands. Ziel muss es sein, dieses Niveau zu verstetigen und dafür Sorge zu tragen, dass die geplanten Investitionen auch realisiert werden.

Die Politik und die Gesellschaft als Ganzes sind in der aktuellen Situation sicher gefordert, gerade denen zu helfen, die durch die Corona-Krise unverschuldet in ihrer Existenz bedroht sind. Hierzu zählt insbesondere das Dienstleistungsgewerbe, das einerseits mit am stärksten von der Krise betroffen ist und andererseits nicht auf etwaige Aufholeffekte bei entgangenen Umsätzen hoffen kann. Auch Nachfrageimpulse können helfen, Einkommenseinbußen zu kompensieren und die Konjunktur zu beleben. Es entsteht aber der Eindruck, dass ein Überbietungswettbewerb im Realisieren großer Versprechen entsteht. Plötzlich bekommen Maßnahmen den Stempel „konjunkturwirksam“, die vor kurzem noch beerdigt schienen oder bei denen sich nur schwer ein Bezug zur Corona-Krise herstellen lässt – ein aktuelles Beispiel sind die in Rede stehenden Kaufprämien auch für Fahrzeuge mit herkömmlicher Antriebstechnologie.

So sehr Benjamin Hoff und Anja Siegesmund Recht haben, dass Investitionen zwingend in die Zukunftsbereiche Nachhaltigkeit, Klimaschutz, Digitalisierung und Infrastruktur gelenkt werden müssen, so wenig besteht Einigkeit zwischen uns über den Weg dahin. Ökologische Nachhaltigkeit muss auch ökonomisch nachhaltig finanziert werden. Der Spielraum in den öffentlichen Haushalten ist da – die Politik muss nur die Anstrengungen und Folgen in Kauf nehmen, die damit einhergehen, den Bürgerinnen und Bürgern die Prioritäten transparent zu erläutern. Die Corona-Krise verdeutlicht, dass in der jüngeren Vergangenheit womöglich finanzielle Spielräume auch dabei geholfen haben, unterschiedliche Auffassungen miteinander zu vereinen. Knapper werdende Mittel legen nun vorhandene Differenzen zu Tage und fördern den Diskurs.

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